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欧盟航空减排交易体制的问题和策略

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 全球气候变暖将对人类的生活和生存产生危害已经是一个不争的事实,导致全球气候变暖的一个重要原因是人类在其各种活动中排放的二氧化碳。航空活动排放的二氧化碳也是导致全球气温升高的原因之一。①早在《京都议定书》签订之前,航空业就致力于减少航空排放,并且在过去的40年里取得了较为显著的成效。②由于航空活动本身所具有的移动性或非静止性特点,《京都议定书》规定:各国应当通过国际民用航空组织(ICAO)来解决国际航空活动的排放问题,而不应当将其纳入国内排放体系。但是,欧盟却无视这一规定,单边将国际航空排放问题纳入其排放体系,③这将导致国家和区域性政策的重叠和冲突。本文在简要介绍欧盟EU ETS的基础上,根据现有的国际法框架,分析欧盟采取单边行动将国际航空排放纳入其ETS的合法性,最终得出结论:虽然国际航空排放问题是整个国际社会急需共同解决的问题,但是欧盟这种单边行动缺乏国际法根据,将导致各国之间不必要的贸易摩擦,甚至争端,也将给正在复苏的国际民用航空业造成打击。
    一、EU ETS与国际航空排放有关的主要内容
    EU ETS(Emissions Trading Scheme)是根据欧盟2003/87/EC指令建立的排放交易体制,其第一个交易期始于2005年,它是目前世界上参与国家最多、涉及部门最广的“限额—交易”体制(cap-and-trade scheme)。④该体制覆盖了11500多家静止的、高能耗的设施,这些设施包括燃料厂、钢铁厂、高炉以及生产水泥、玻璃、石灰、砖块、陶瓷、水泵和纸张的工厂。这些设施的运营者将获得一定额度的二氧化碳排放配额,这些排放额度相加就构成了总的“限额”(cap)或者限制(limit)。欧盟将航空排放纳入其ETS将使大约2700家航空器运营者加入这一体制,其排放交易市场将随之进一步扩张。下面本文将与航空有关的内容作较为详细的介绍。
    (一)2008/101/EC指令的核心内容
    第一,必须明确2008/101/EC指令是将航空排放纳入交易体制的一个关键性的法律文件。欧盟各成员国需在2010年2月2日之前将该指令转化成其国内法。
    第二,从2012年1月1日起,所有到达、离开或者在飞越欧盟的航班都将受EU ETS 的管制。各航空公司从2010年1月1日起将承担监测和报告排放情况的义务。
    第三,“限额—交易”体制的目标是迫使航空器运营人要么通过投资新技术,要么通过向排放配额或许可有剩余的公司购买排放额度,从而达到减少排放的目的。
    第四,限额数量将根据历史排放量⑤计算。2012年(即航空排放的第一交易期)总限额是历史排放量的97%。在总限额内,82%用于免费分配,3%用于特别保留,⑥15%通过拍卖方式投入使用。从2013年到2020年(即第二交易期)期间,总限额是历史排放量的95%。其分配比例与第一交易期相同。各航空器运营人取得的排放配额只能是用于免费分配的部分,前提是航空器运营人必须按时提交经核证的吨/公里排放数据。
    第五,不遵守EU ETS规定的处罚是严重的。如果航空器运营人没有取得相应的排放配额,具体承运人将因排放二氧化碳被处以罚款。超额排放的处罚是每排放一吨二氧化碳将被处以100欧元的罚款,并且航空器运营人必须在下一个交易期购买排放配额以补足其超额排放的部分。尽管有些处罚对来自于非欧盟国家的航空器运营人难以实现,但是需要注意的是,每个管理成员国在其国内强制措施无法奏效的情况下,可以请求欧盟委员会对该航空器运营人发出禁飞令,每个欧盟成员都应当对涉及的航空器执行该禁飞令。最后对于不遵守EU ETS规定的航空器运营人,该指令还建立了黑名单制度,使这些航空器运营人在公众面前曝光。
    (二)2008/101/EC指令规制的主体
    指令规创的主体是航空器运营人(aircraft operator),换言之,只有航空器运营人应当承担EU ETS下规定的各项义务。根据指令第3条的规定,航空器运营人是指在航空器执行指令附件1所列航空活动时操控该航空器的人,或者在不知道操控该航空器的人或者航空器所有人无法识别该人时,航空器所有人将被认为是航空器运营人。
    在确定航空器运营人时,应该使用为空中交通管制(ATC)目的而设置的呼号(call sign)。⑦对于那些没有国际民航组织指示符的航空器或者航空器运营人,应当使用航空器登记标志来确定航空器运营人。根据指令,在不知道航空器运营人是谁的情况下,航空器所有人应当视为EU ETS下的航空器运营人,除非航空器所有人能够识别并证明其他人是航空器运营人。之所以将航空器运营人作为减排的义务承担者,欧盟委员会的目的是让对选择运营机型以及提高排放效率拥有最直接控制权的人承担责任。欧盟委员会列举并公布了受EU ETS规制的航空器运营人,以及相应的管理成员国。⑧
    (三)2008/101/EC指令规制的航班
    从2012年1月1日起,所有到达或离开位于欧盟成员国领土范围内⑨的航班都需执行EU ETS。是否适用指令的决定性因素是“航班”(flight)。举例来说,在法兰克福—迪拜—新加坡的航班上,法兰克福—迪拜之间的航行应当受EU ETS的规制,而迪拜—新加坡之间的航行是不受EU ETS规制的。
    EU ETS列举了一些享受豁免的航班,主要有以下几类:⑩a/最大起飞重量低于5700千克的航班;b/完全根据《芝加哥公约》附件2所规定的目视飞行规则飞行的航班;c/由军用飞机进行的军事飞行、海关和警用航班;(11)d/专门用于运输执行公务的、非欧盟成员国的执政君主及其直系亲属、国家元首、政府首脑和内阁部长的航班;e/由适格当局授权的进行搜救、救火、人道主义以及紧急医疗服务的航班;f/起飞地和降落地为同一地点且飞行途中未作任何经停的航班;g/进行飞行员或机组培训的航班;h/专门用于科学研究或检验航空器或航空器机载设备的航班;i/在最边远地区航线上飞行的航班或者运力未超过每年3万座位的航班;j/连续三个周期(每周期为4个月)中各周期航班数量不超过243班;或者年航班二氧化碳排放量低于每年1万吨的航班。(12)需要注意的是,上述有些豁免在适用中还需满足一定的限制条件。
    另外,EU ETS还规定了监测、报告以及核证制度和相应的时间表。(13)
    二、欧盟单边将国际航空排放纳入EU ETS评析
    对国际航空排放问题作出规定的既有国际环境法,(14)也有国际航空法,(15)同时还涉及一些双边条约和国内法。这些法律从不同层面和角度对国际航空排放问题作了

或原则或具体的规定,其效力位阶也是不同的。对欧盟是否有权通过单边立法将国际航空排放纳入EU ETS的分析,必须以相关的国际法为依据。
    (一)EU ETS违背了共同但有区别责任原则
    共同但有区别责任原则(common but differentiated responsibilities)首先在《里约环境与发展宣言》(下称《里约宣言》)(16)中提出。《里约宣言》确立了27条原则,其中有一条原则是要求各国合作以保护生态系统原则。(17)该原则宣告各国应本着全球伙伴关系的精神进行合作,以维持、保护和恢复地球生态系统的健康和完整。鉴于造成全球环境退化的原因不同,各国负有共同但有区别的责任。发达国家承认,鉴于其社会对全球环境造成的压力和它们掌握的技术和资金,它们在国际社会寻求持续发展的进程中承担着主要责任。
    共同但有区别责任原则后来被《联合国气候变化框架公约》(下称UNFCCC)(18)所进一步确立。UNFCCC由序言及26条正文组成,将参加国分为三类:第一,工业化国家。这些国家承诺要以1990年的排放量为基础承担削减排放温室气体的义务。如果不能完成削减任务,可以从其他国家购买排放指标。第二,发达国家。这些国家不承担具体削减义务,但承担为发展中国家进行资金、技术援助的义务。第三,发展中国家,不承担削减义务,以免影响经济发展,可以接受发达国家的资金、技术援助,但不得出卖排放指标。UNFCCC的目标是减少温室气体排放,减少人为活动对气候系统的危害,减缓气候变化,增强生态系统对气候变化的适应性,确保粮食生产和经济可持续发展。为实现上述目标,公约确立了五个基本原则:第一,“共同而区别”的原则,要求发达国家应率先采取措施,应对气候变化;第二,要考虑发展中国家的具体需要和国情;第三,各缔约方应当采取必要措施,预测、防止和减少引起气候变化的因素;第四,尊重各缔约方的可持续发展权;第五,加强国际合作,应对气候变化的措施不能成为国际贸易的壁垒。UNFCCC与《里约宣言》不同,它具有条约的性质,对缔约方具有法律约束力,各缔约方应当秉承善意原则认真履行公约规定的义务。
    作为UNFCCC补充条款的《京都议定书》(19)再次重申了共同但有区别责任原则,其目标是“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平,进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”。(20)它在人类历史上首次以具有约束力的国际公约的形式量化了有关国家减少温室气体排放的义务。针对发达国家和发展中国家不同的经济发展水平和历史排放情况,《京都议定书》规定其附件Ⅰ所列发达国家应当承担量化的减排义务。(21)对于未列入附件Ⅰ的国家,他们应当重申对现有承诺的遵守,制定相应的国家方案,继续促进履行这些承诺以实现可持续发展的目标。(22)
    欧盟大部分成员国均签署了《里约宣言》,同时也是UNFCCC和《京都议定书》的缔约方,理所应当遵守它们所确立的原则和规定的义务。但是EU ETS对航空器运营人不作任何区分,不论在发达国家登记的还是在发展中国家登记的,均要按照EU ETS的规定执行量化的减排义务,这显然与共同但有区别责任原则相悖。正如有学者所言:EU ETS本身最终要受UNFCCC和《京都议定书》的调整,那么根据这个体制所确定的航空减排义务也应当符合UNFCCC和《京都议定书》的相关规定。(23)
    (二)EU ETS违背了《国际民用航空公约》的有关规定
    《国际民用航空公约》(Convention on International Civil Aviation)于1944年在美国芝加哥订立,因此也称《芝加哥公约》(Chicago Convention)。该公约为管理世界航空运输奠定了法律基础,是国际民航组织的宪法。鉴于该公约在国际航空法领域的特殊地位,其确立的原则和重要制度均应为各缔约方善意遵守。而欧盟单方面通过立法将国际航空排放问题纳入EU ETS违背了该公约的有关规定,下面逐一分析。
    第一,违背了《芝加哥公约》关于主权的规定。根据该公约第1条的规定:缔约各国承认每一国家对其领土之上的空气空间具有完全的和排他的主权。但是根据EU ETS的规定,所有从欧盟成员国机场起飞、到达或者飞越的航班,都要遵守EU ETS的规定,执行具体减排义务。举例来说,从中国北京首都机场起飞,目的地为德国柏林的国际航班所涉及的排放问题需要遵守EU ETS的规定。事实上,欧盟使其规定具有了域外管辖权,在缺乏多边条约或双边条约的情况下,这种管辖权的行使涉嫌侵犯非欧盟成员国的国家主权。另外,在涉及公海上空的国际航班时,根据该公约第12条的规定,有效的规则应为根据本公约制定的规则。换言之,各国的主权需得到尊重,单边立法行为应遭到禁止。
    第二,违背了《芝加哥公约》有关税费的规定。根据该公约第24条以及大多数双边航空服务协定(24)的规定,国际航空运输服务是免于征收燃料税和/或能源税的。但是国家可以根据双边条约将此税种引入特定的国际航线上,欧盟成员国内部就是这样操作的。国际民航组织理事会强烈建议各国针对航空运输征收的各种环境征费应当以收费的形式进行,而不应以征税的形式进行。(25)收费和征税是存在根本区别的,因为收费是旨在并专门用于回收提供民用航空设施和服务所付成本的一种款项征收。(26)另外,所收的费用应当首先用于减少航空排放对环境造成的损害,比如如果航空排放造成的某项损害能够确定,那么所收的费用就应当用于减轻这种损害。(27)但是收费也存在一些问题,因为与二氧化碳有关的损害是不容易量化或归责的,因此,很难决定将所收的费用用于哪些损害。另外还有一个法律问题至今尚未解决,那就是《芝加哥公约》是否允许根据排放数量、燃料数量或者损害数额来确定与二氧化碳有关的收费,以及公约登记国是否对这类排放享有排他的收费权也是一个问题。(28)因此,不管EU ETS针对航空器运营人收取的排放费用是税还是费,在缺乏多边条约或双边条约的前提下,均为《芝加哥公约》所禁止。
    第三,欧盟对《芝加哥公约》第11条规定的非歧视性原则作了曲解。该条规定:在遵守本公约各规定的条件下,一缔约国关于从事国际航行的航空器进入或离开其领土或关于此种航空器在其领土内操作或航行的法律和规章,应不分国籍,适用于所有缔约国的航空器,此种航空器在进入或离开该国领土或在其领土内时,都应该遵守此项法律和规章。欧盟主张EU ETS不分国籍,适用于所有航空器运营人,正是遵守了这条

规定,体现了非歧视性。这实际上是对第11条的曲解。因为第11条并没有在事实上确立国家的管辖权,它只是要求属于各国管辖范围内的所有航空器运营人都应当获得平等待遇。换句话说,就是国家对航空器运营人具有管辖权在先,然后各运营人再根据该条享有平等待遇。因此这条不能作为欧盟对来自于非成员国国家的航空器运营人施加义务的依据。
    (三)EU ETS可能导致竞争扭曲,损害国际航空业的健康发展
    由于EU ETS在计算排放量方面存在一定的不合理性,这种不合理将导致一些直航欧盟成员国的国际航班改变线路,从直航变为在抵达或离开欧盟成员国之前或之后选择一个非欧盟成员国的机场作经停,从而达到“减少”排放量的目的。举例来说,从美国飞往东亚国家的航班,可能会因为规避执行EU ETS而选择在海湾国家经停,从而放弃欧盟成员国。这种绕行将导致航程增加,二氧化碳的排放也会相应增加。这样的结果显然有悖于EU ETS的初衷和目的。
    另外,有学者认为现在将航空排放纳入EU ETS显得不合时宜,这将给正在复苏的航空业带来打击,这无疑是航空业经历的另一个危机(此前的危机有9/11事件、SARS、航空燃料价格上涨等等)。(29)
    三、国际航空减排路径探析
    通过上述分析我们可以得出初步结论,即欧盟通过单边立法将国际航空减排纳入EU ETS缺乏国际法根据,因此也遭到了很多国家的反对,有的国家甚至就此提出了诉讼。(30)另外,鉴于国际航空本身具有的复杂性,(31)《框架公约》和《京都议定书》也没有针对航空排放问题作出明确规定。但有一点是明确的,那就是任何单边行动都是不符合相关国际法的,双边或多边才是处理国际航空排放问题的唯一出路。在满足这样的前提条件下,需要讨论的问题简单讲有两个:一是由哪个组织来牵头组织各国进行沟通协调和谈判;二是针对各国经济以及航空业发展程度,在签订双边或多边条约时应注意哪些事项。
    (一)国际民航组织(ICAO)
    在处理温室气体排放问题上,联合国有两个机构在发挥重要作用,一个是国际民航组织(下称ICAO),一个是UNFCCC。但是需要注意的是,ICAO专门处理国际航空排放问题,关注的焦点在于航空排放的全球性;而UNFCCC处理的是国内其他部门涉及的排放问题,着眼于国内排放。尽管这两个机构相互配合,但都有各自独立的甚至截然不同的决策程序。(32)
    尽管《芝加哥公约》没有专门提到“环境”问题,但是作为唯一一个负责处理国际民用航空事务的机构,ICAO似乎理所应当地作为各国谈判国际民用航空排放法律框架的平台。同时,ICAO定期地向UNFCCC报告国际航空排放的二氧化碳数据,这些数据被用来评估是否应该以及在何种程度上对国际航空排放问题采取行动。对ICAO来说,确保评估和报告排放数据的精确性是一个挑战,因此,UNFCCC下属的科学与技术咨询附属机构(SBSTA)在很多时候承担了评估并报告这些数据的任务。由此可以看出,ICAO和UNFCCC作为联合国的两个机构在事实上是存在合作的。为了完成《芝加哥公约》所赋予的任务,ICAO通过民用航空技术的发展,试图在人类受惠于民用航空与民用航空可能造成的环境损害之间取得一个平衡。(33)2001年召开的第33届大会第一次明确地宣告了ICAO意识到了航空活动可能给环境带来的损害以及它的责任,ICAO将促使其成员国在最大限度内取得民用航空安全有序的发展与保护环境之间的和谐共处。
    2004年ICAO航空环境保护委员会(CAEP)认为,由ICAO牵头的建立于一个新的法律文件上的专门针对航空排放的交易体制似乎不具有吸引力,因此不应继续推进。(34)但是在第35届大会上通过的A35-5决议却敦促ICAO各成员国应“避免采取单边行动执行与温室气体排放有关的收费”。(35)该决议还支持进一步发展针对国际民用航空的开放的排放交易体制,这种体制可以基于自愿原则,也可以通过纳入成员国国内的排放交易体制,并遵守UNFCCC。由此,ICAO开始真正致力于解决国际航空排放问题。
    在2007年9月份举行的第36届大会上,ICAO委员会要求成立国际航空与气候变化小组(Group on International Aviation and Climate Change,GIACC),专门制定国际航空与气候变化行动计划。委员会于2009年10月份召开了国际航空与气候变化高级别会议(High-Level Meeting on International Aviation and Climate Change,HLM-ENV),此次会议审议并签署了GIACC制定的行动计划,批准了ICAO关于下列事项的声明和建议:提高燃料效率;(36)进一步探索更有雄心的中长期目标,包括碳中性增长(Carbon-Neutral Growth,CNG)和减少排放;为航空器设定二氧化碳排放标准;在国际航空领域制定以市场为基础的措施(Market-Based Measures,MBMs)框架;精心设计援助发展中国家的措施;根据成员国提交的行动计划拟定有关政策和行动方案。这些具体建议被提交于2009年12月在哥本哈根召开的UNFCCC第15次缔约方大会上。同时,GIACC认为这些目标应当通过各国共同完成,不能对单个国家施加任何具体的义务。(37)
    ICAO敦促其成员国不要将其他成员国的航空器运营人纳入排放交易体制,除非双方存在双边条约。这一主张在A36-22决议中也得到了体现。(38)这样一来,如果欧盟打算将EU ETS适用于非欧盟成员国的航空器,就必须与这些国家签订双边协议。有人认为,ICAO第36届大会的决议使得航空排放问题陷入了僵局。尽管如此,ICAO并没有因此放弃努力。ICAO国际航空与气候变化行动计划一直试图协调其190多个成员国之间的不同意见,希望能代表这些国家的集体意愿,表明各国在处理国际航空与气候变化问题上所采取的一贯的合作态度。(39)
    ICAO就国际航空排放与气候变化问题所取得的最新成果是在第37届大会上通过的A37-18(40)和A37-19(41)号决议。该决议被认为是关于航空与气候变化方面的具有历史意义的文件。A37-19决议再次确认了ICAO在处理国际航空排放与气候变化问题上的领导地位。(42)其实,关于ICAO在处理国际航空问题方面的领导地位,《京都议定书》早已有规定,即在谋求限制或减少航空舱载燃料所排放的温室气体排放问题时,各国应当通过ICAO努力达成一致。(43)
    因此,从ICAO处理国际航空排放问题的历史发展和目前的实际情况来看,有理由认为ICAO是联合国中最合适领导其成员国来处理国际民用航空活动所造成的环境问题的机构。
    (二)ICAO在制定多边条约处理国际航空

排放问题时应考虑的因素
    第一,发展中国家的特殊国情和减排能力;第二,各国的减排义务应当取决于各自的国情、减排能力以及已经产生的温室气体排放数量;第三,一些国家将在2020年前采取更有雄心的行动以减少航空排放,这正好弥补了发展中国家因航空运输增长所增加的排放;第四,各国航空市场的成熟度;第五,国际民航业的可持续发展;第六,在低排放技术、可替代性燃料以及其他减排措施被研发和使用之前,由于国际航空运输的增长,二氧化碳排放是可能增加的。
    四、结论
    从抑制全球气候变暖,建立可持续发展的环境角度来说,各国对于减少航空排放具有不可推卸的责任和义务,欧盟将航空纳入EU ETS具有其积极意义。但是气候变化既是环境问题,也是发展问题,归根到底是发展问题。各国处于不同的发展阶段,应遵循“共同但有区别的责任”原则实施减排,而不是按照EU ETS规定的无差别减排义务执行。另外,根据《芝加哥公约》第1条,各国对其领空享有完全的排他的主权。航权的开放以及与民用航空有关的商业、技术和运行都必须以双边条约为基础。(44)对航空运行的任何改变必须取得有关缔约国的同意。(45)为了拥护《芝加哥公约》所奉行的关于国际民用航空规则之基础,必须坚守领土主权原则、互惠原则以及非歧视性原则这些为世界所认同的基本原则。鉴于EU ETS所施加给各国航空器运营人的减排义务可能会影响到这些原则,因此在处理国际航空减排问题上,必须以双边或多边条约为基础。而且,坚持以双边条约为基础也是对国际航空政治领域确立已久的一个传统的尊重,即对国际民用航空问题应当通过双边或多边协商予以解决,而不应通过单边声明来解决。
    对中国而言,除了采取技术手段减少航空排放外,(46)中国航空业尽早参与国内碳交易试点,在试点成功的基础上形成一个本土市场,这既是中国航空业应对EU ETS的长久之计,同时也能为全球航空业通过市场机制解决排放问题提供良好的示范,并且在这个过程中确立有操作性的、可复制的中国标准。
    注释:
    ①根据国际民用航空组织(ICAO)和政府间气候变化专家组(IPCC)的初步估算,2006年航空活动(包括国内航空和国际航空)排放了约600百万吨二氧化碳。目前航空活动二氧化碳的排放量占全球二氧化碳排放总量的2%,占所有交通运输活动排放量的12%。参见ICAO Environment Report 2007和IPCC, Climate Change 2007: The Physical Science Basis, Cambridge Univ. Press, Cambridge, UK.
    ②过去40年,航空燃料效率提高了70%。参见IATA: Aglobal approach to reducing aviation emissions——First stop: carbon-neutral growth from 2020.
    ③欧盟于2008年11月19日通过2008/101/EC指令对2003/87/EC指令进行修改,目的是将包括国际航空排放在内的所有航空排放纳入其ETS。欧盟的这一做法引起了各国航空业理论界和实务界的广泛关注和讨论。
    ④“限额—交易”体制简单地讲,就是指对某种特定污染物,比如二氧化碳的排放设定一个总的限额,受该体制约束的公司必须获得一定额度的排放配额或排放许可(emissions allowances and permits),这些排放配额或许可的总和不得超过设定的总限额。排放配额或许可有剩余的公司可以将其剩余的配额或许可在特定的市场上进行出售,反之亦然。
    ⑤历史排放量是指2004年至2006年的平均排放量。
    ⑥3%的特别保留份额将分配给新的航空器运营人以及业务快速增长的航空器运营人,以确保他们能够正常地进入市场。
    ⑦呼号是飞行计划box7中的国际民航组织指示符。
    ⑧但需要注意的是,这份名单只是一个初步名单,也就是说没有在名单上的航空器运营人也有可能受EU ETS的管制。
    ⑨这些领土范围包括成员国在海外适用《欧共体条约》的领土部分。比如加那利群岛(西班牙属)、圭亚那(法属)、马德拉(葡萄牙属)等。
    ⑩2008/101/EC指令的附件1。
    (11)需要注意的是,经登记用于民用的航空器在执行军事飞行时不享有豁免,同样军用航空器在执行民用飞行时也不享有豁免。
    (12)这也被称为小额排放者豁免,需要注意的是只有商业航空运输运营人才能享受这种豁免。
    (13)[德]乌尔里希和安吉拉·克林姆勒:《欧盟排放交易体制和航空》,十一国际出版社2010版(Ulrich Steppler and Angela Klingmuller, EU EMISSION TRADING SCHEME AND AVIATION, Eleven International Publishing, 2010, p. xviii-xix).
    (14)比较重要的有《里约环境与发展宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》等。
    (15)最重要的是1944年在芝加哥签订的《国际民用航空公约》,也称为《芝加哥公约》。另外,国际民用航空组织(ICAO)通过的相关决议对其成员国也应具有一定的约束力。
    (16)即Rio Declaration on Environment and Development,又称《地球宪章》,是一份由联合国环境与发展会议(又称地球峰会)在1992年发表的简短文件,其目标是通过在国家、社会重要部门和人民之间建立新水平的合作来建立一种新的和公平的全球伙伴关系。包括27条原则,旨在指导今后世界各地的可持续发展。尽管从法律上来说它并不是一个公约,对签署国不具有法律约束力,但目前已有182个国家签字,其所宣告的很多原则也均为随后订立的一些国际公约所确认。
    (17)《里约宣言》原则7。
    (18)即United Nations Framework Convention on Climate Change,缩写UNFCCC。是1992年5月22日联合国政府间谈判委员会就气候变化问题达成的公约,于1992年6月4日在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过。UNFCCC是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放,以应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约,也是国际社会在对付全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。该公约于1994年3月21日正式生效,到目前为止已经有195个缔约国。
    (19)《京都议定书》于1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国第三次会议制定,2005年2月16日正式生效,到目前为止已有192个缔约方。
    (20)《联合国气候变化框架公约》第二条。
    (21)《京都议定书》第三条(1)。
    (22)《京都议定书》第十条。
    (23)[荷]安德里亚斯·哈曼德:《航空排放交易路径》[Andreas Hardeman, A Common Approach to Aviation Emissions Trading, AI

R & SPACE LAW, VOL. ⅩⅩⅩⅡ/1(February 2007)]。
    (24)国际民航组织就各国针对国际航空运输征税问题单独制定了政策性指导("ICAO's Policies on Taxation in the Field of International Air Transport, Doc 8632")。
    (25)参见国际民航组织理事会关于环境税费的决议(ICAO Council Resolution on Environmental Charges and Taxes(adopted by the Council on 9 December 1996 at the 16th Meeting of its 149th Session.)。
    (26)参见国际民航组织9082/7号文件(ICAO Doc 9082/7 Policies on Charges for Airport and Air Navigation Services.)。
    (27)同注(25)。
    (28)参见国际民航组织理事会工作报告(ICAO Council Working Paper C-WP/12530 of 3 October 2005.)。
    (29)[德]乌尔里希和安吉拉·克林姆勒:《欧盟减排交易体制和航空:路在何方?》[Ulrich Steppler and Angela Klingmuller, EU Emissions Trading Scheme and Aviation: Quo Vadis?, AIR & SPACE LAW 34, NO. 4/5(2009), 253-260]。
    (30)比如,2009年12月美国航空工业由美国航空运输协会(ATA)牵头,联合美国联合航空公司、大陆航空公司以及美国航空公司就欧盟将国际航空排放问题纳入EU ETS向英国高等法院提出诉讼(根据EU ETS,英国是美国的管理成员国),要求对EU ETS进行司法审查。目前该案已经由英国高等法院行政庭提交欧盟法院(European Court of Justice, ECJ)作出解释,有望在今年年底或明年年初作出决定。
    (31)国际航空飞行活动不仅可能涉及两个或多个国家的领空主权,还可能飞越公海上面的公空,因此既涉及到国内法,也涉及国际法。
    (32)比如,UNFCCC遵循的是共同但有区别责任原则,而ICAO遵循的是非歧视性原则。
    (33)参见国际民航组织第33届大会决议(ICAO, Assembly Resolution A33-7, "Consolidated Statement of Continuing ICAO Policies and Practices Related to Environmental Protection", at Annex A, 2001)。
    (34)欧盟在2008/101/EC指令的前言里有进一步讨论。
    (35)参见国际民航组织第35届大会决议[ICAO Assembly Resolution A35-5, Appendix I, para. 2(b)(4).]。
    (36)ICAO分别于2009年2月和11月就航空与可替代性燃料举行了两次研讨会,在第二次研讨会上,批准了“可替代性航空燃料的全球框架”,该文件后来提交给UNFCCC第15次缔约方大会。
    (37)国际民航组织:《国际民航组织关注:国际民航组织就国际民用航空与气候变化所作的一贯努力》(ICAO, "Note by ICAO: Update on the Continuing Progress of ICAO on International Aviation and Climate Change: Ad Hoc Working Group on Long-Tem Cooperative Action under the Convention", Bonn, 10-14 Aug. 2009)。
    (38)参见国际民航组织第36届大会决议(ICAO Assembly Resolution A36-22, "Consolidated Statement of Continuing ICAO Polices and Practices Related to Environmental Protection", 27 Dec. 2007.)。
    (39)国际民航组织:《国际民航组织在联合国气候变化框架公约附属机构第32届会议上就科学与技术咨询所作的声明》[ICAO, "Statement from the International Civil Aviation Organization to the Thirty-Second Session of the UNFCCC Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice(SBSTA32)", 31 May-9 Jun. 2010, Bonn.]。
    (40)参见国际民航组织第37届大会决议(Assembly Resolution A37-18: "Consolidated Statement of continuing ICAO polices and practices related to environmental protection—General provisions, noise and local air quality".)。
    (41)参见国际民航组织第37届大会决议(Assembly Resolution A37-19: "Consolidated Statement of continuing ICAO policies and practices related to environmental protection—Climate change".)。
    (42)[美]斯蒂芬:《国际民航组织关于国际航空与气候变化大会决议》[Steven Truxal, The ICAO Assembly Resolutions on International Aviation and Climate Change: An Historic Agreement, a Breakthrough Deal, and the Cancun Effect, AIR & SPACE LAW 36 NO. 3(2011): 226-230.]。
    (43)《京都议定书》第2条。
    (44)《国际航班过境协定》另有规定。
    (45)《芝加哥公约》第6条对定期航班作了规定:除非经一缔约国特准或其他许可并遵照此项特准或许可的条件,任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该国领土。
 

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