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对河南省行政执法体制改革发展问题的思考

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摘 要:长期以来,行政执法体制改革一直受到媒体及社会各界的广泛关注。因为行政执法改革涉及社会生活的各个层面,影响范围广,关系人民群众的切身利益,更重要的是行政执法领域一直矛盾不断,在实践中产生了很多问题。本文在分析河南行政执法体制的现状、存在问题的基础上,提出河南省行政体制改革的一些基本思路。

关键词:

  行政执法上就是行政机关对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为,包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等等。行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度。行政执法作用的发挥在很大程度上取决于行政执法体制的完善。
  根据有关统计,目前我国现行有效的法律、行政法规近2000件,其中80%以上的法律、行政法规有赖于行政机关贯彻落实。但是我国行政执法的现状却不容乐观,因为行政执法改革涉及社会生活的各个层面,影响范围广,关系人民群众的切身利益,更重要的是行政执法领域一直矛盾不断,影响和制约了执法活动的正常开展。因此,认真总结行政执法领域的经验与教训,研究如何进一步革新行政执法体制、规范行政执法活动,理性地把握和分析这些问题及其根源,并积极提出相应的解决对策,是当前行政法治建设的一项重要课题,也是政府法制工作的一项紧迫任务。
  当前,由于我国行政执法体制尚处于探索和逐步完善的过程中,就河南这个人口大省来说,主要存在以下问题:
   (一)目前,河南行政执法队伍庞杂,行政执法权过于分散,职能交叉严重。在行政执法涉及范围方面,涵盖了市场监管、经济管理、社会管理等领域,涉及面广,涉及范围大。在具体的行政行为中,政府和具体的执法者充当着社会管理者的角色。各部门依据某一法律、法规、某一文件或采取授权的方式,在本系统内从上至下地设置行政执法机构。行政执法机构既接受上级机构的指导,又接受同级政府的指挥,以同级政府管理为主。各部门、各系统的行政执法机构往往采取独立执法的方式,跨部门、跨系统之间的联合执法不够。仍存在着分工过细、主体多元、职责不清,职能交叉严重等管理弊端,尤其在城市建设管理和某些违法行为的查处中比较突出。
  (二)执法主体资格制度随意性较大,目前在执法过程中,河南的部分行政机关基于人手的缺乏,也是常常将行政执法权随意转让,许多事业单位无法律、法规明确的授权开展行政执法工作,无权执法的受委托人也无所顾及地滥用权力,在治安管理、卫生监督等方面这些问题特别突出,表现为随意委托、聘用不合格组织、人员实施行政执法等等,行政执法主体庞杂,行政执法队伍多、乱、散的现象,造成单个执法队伍很难开展经常性执法,只能搞一些突击式、运动式的检查整治,执法盲点和死点较多。
  (三) 行政执法行为不规范。在执法程序上,由于我国没有统一的《行政程序法》,执法程序散见于单行法与一些行业规定,既不规范,又不统一,执法程序的不统一直接影响着行政执法的行为规范,河南的许多政府部门和政府工作人员中重实体、轻程序的思想依然存在,也是往往重视实体法而不重视程序法,对哪些事该处理、处理结果如何等实体问题掌握清楚一些,而对如何处理这些问题的过程不重视或重视程度不够。特别是基层行政机关及其执法人员随意剥夺相对人陈述、申辩的权利,不依程序,随意执法,甚至伪造法律文书。有些行政执法人员的执法行为不规范,执法方式简单、生硬,甚至采取粗暴、过急的行为对待相对人,在群众中造成不良影响。更有甚者,有些执法人员有法不依,执法犯法,滥用职权,询私枉法,导致行政执法不严,直接影响行政执法社会效果。2010年10月8日到11月9日,一个月时间内,仅郑州市就发生了四起城管人员粗暴执法事件。并且由于相当数量的执法机构为财政差额补贴和自收自支事业单位,加上不少地方实行上缴罚款与返还经费挂钩的财政政策,导致以罚代法的现象较为突出。部分执法机构甚至实行罚款数额责任包干到人,导致乱罚款、乱收费愈演愈烈。
  (四)行政执法缺乏有效监督。监督乏力,责任难以落实,是河南也是全国行政执法的老大难问题。行政执法部门内外部监督存在着约束不力、无能低效、虚位滞后、监督乏力的问题,如各级人大常委会的执法监督不仅次数有限, 而且有些执法检查因受制于党委政府两办下发的文件、人大常委会的开会程序以及政府和部门的配合等因素而不好进行。目前河南各地行政执法中不同程度地存在重视突击性的监督,忽视经常性的监督,重视出了问题的时候监督,忽视预防性的事前监督和事中监督,重视对实体法执行的监督,忽视对程序法执行的监督,重视对行政执法个人的监督,忽视对行政执法机关的监督现象。而据调查,行政执法人员比较在意和惧怕的监督恰恰是来自于行政机关自身的监督,包括执法机关自身或上级的监督和政府法制部门的监督。
  (五)、行政执法权力与责任脱节,违法执法责任追究难以形成有效突破。行政执法责任制不是一项具体的工作制度,而应该是由许多配套保障制度组成的保证行政机关严格履行法定职责、规范行政执法行为的依法行政制度体系。我国的行政法律制度整体构建上存在对行政执法部门及其工作人员违法责任追究规定偏少的问题。现行行政执法体制中的机关和个人,一般只有政治责任,而少法律责任;在法律责任中,一般只有机关责任,而无个人责任;在个人责任中,一般只有普通工作人员的责任,而无领导人的责任。有不少行政执法部门也有这种错案追究制,要么是时松时紧,要么是徒有形式而无内容,这样都起不到其应有的作用。少数执法机关追错工作取得了一定成效,但总体上无明显突破。有的部门不愿对过错和错案真追实究,甚至掩盖违法执法问题。这在一定程度上损害了法制的公正性,加重了群众对行政执法的抵触情绪。
  综上几点行政执法中存在的问题,有损行政机关的执法形象,有害于人民群众的利益,有必要对行政执法进行改革。《国务院全面推进依法行政实施纲要》对深化行政执法体制改革提出了明确的要求,这就是要建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。可采取如下几点对策,有针对性地从以下几方面对河南的行政执法体制尝试进行改革:
  (一)、调整行政执法的权力分配,理清执法部门职责,集中行政执法权。要想创新行政执法体制,应改变现在存在的多头执法

状况,调整合并行政执法机构,组建相对独立、集中统一的行政执法机构,严格控制执法机构膨胀。目前,应重点在城市管理、文化市场管理、环境卫生管理、交通管理、农业管理和其他适合综合行政执法的领域合并组建综合行政执法机构。综合执法的内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断而不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的违法和违章行为。要针对难点、重点、热点问题,根据管理者与被管理者的能力与层次,业务工作的复杂程度与相似程度,将易发生推诿、扯皮的执法事件在综合执法领域归并处理。这项工作的开展,在不少的地方还存在相当大的阻力。要在行政执法过程中,维护行政相对人的合法权益,由突击性执法向惯常性执法转变。应改变多层执法的状况,按照属地化管理的原则,行政执法机构应主要在城市及其城区、县设置, 可考虑在市、区县级人民政府只设治安、税务、市场、社会、资源环保等少数直接行使行政执法权的机关,省级人民政府各部门原则上不再单独设置行政执法机构,行政执法权中确实需要的审批、发证、收费、处罚等权力都要集中,其他行政部门不再独立对外行使行政执法权。
  (二)、严格行政执法主体制度,加强行政执法机构编制管理建设,建立专业化高素质的执法队伍。应严格要求行政执法只能由行政机关在其法定职权范围内实施,非行政机关的组织未经法律、法规的授权或行政机关的合法委托,不得行使行政执法权。针对行政执法中行政机关自行委托的问题,在执法工作中应建立行政执法主体审查制度,严格按照《行政处罚法》和《行政许可法》的规定,对受委托行使行政执法权的组织进行审查和清理。对其中属于确有必要进行委托, 但又没有法律依据的情况,要通过完善立法加以解决,以政府规章或地方性法规的形式规定行政机关进行委托的依据。要开展执法队伍的整顿工作,搞好管理体制和制度建设,建立和完善工作激励机制。应把行政执法机构编制管理列为各级政府机构编制管理的重要内容,对行政执法机构和人员进行规范管理和监督,严格控制。执法人员必须由经过专门的职业训练的人担任。各执法部门还应有一定比例的执法经验丰富的人员。加大执法人员法律知识培训工作力度,实践中许多执法部门聘请法律专业人士对行政执法人员进行执法程序培训效果较好,值得推广。对不具备执法条件的人员,要坚决予以辞退或转岗。对于违法违纪执法人员,必须从严查处,以纯洁行政执法队伍。
  (三)完善行政执法程序,为行政执法提供物质保障。程序公正是执法公正最基本的保障。以程序公正确保实体公正,应该成为河南乃至我国行政机关的主要执法理念。各级行政执法机关必须严格按程序办事,要坚持公平正义原则,在保证程序公正的基础上实现人性化执法。要严格遵守法定程序,为相对人、利害关系人参与行政管理创造条件。对各种各类行政执法行为应围绕表明身份、立案、告知、调查取证、听证、回避、审批、裁决、送达、执行等方面建立其相应的程序。要停止批准成立新的自筹经费的行政执法队伍。对于现有的以收费和罚没收入作为经费来源的执法队伍,要尽快进行清理。对其中确有必要履行执法职责的队伍,要研究由财政统一解决有关经费的具体办法。其次,要坚决执行国家关于罚款、没收财物和收费的决定机关与收缴机构分开的制度,做到所有的罚没收入和收费都由金融机构负责收缴,全额纳入财政预算管理。严禁处罚决定与处罚收缴“一条龙”,严禁坐收坐支,杜绝执法牟利行为。
  (四)、加强对行政执法的监督立法。同时,作为一种内部纠错方式,行政执法机关内部监督机制的作用也不容忽视。加强内部监督,首先要做到详细划分执法职权,根据执法机构和执法岗位的配置,将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位,强化执法责任,使每项行政职权都建立行政执法责任制;健全内部工作流程,切实做到用权受监督,违法受追究;建立健全行政执法评议考核机制,提高评议考核的公正性和准确性。其次要做到执法活动信息化,这一制度要求执法机关和执法人员要对执法活动作出记录,切实提高该记录的法律效力,并以此作为行政监督的重要依据之一。
  (五)、完善执行责任追究制。责任追究既是实施行政执法责任制的重点,也是难点。但是,行政执法责任制基础性工作的完成只是推行执法责任制的开始,更多的问题是今后的具体落实工作,因为行政执法责任制牵涉的范围广、波及范围大。执法责任制要想不流于形式和虚设,必须做到“有错必究,责当其错”,即对于那些存在着“乱作为”、“不作为”现象的单位和人员,真正能硬起手腕,落实其应当承担的责任。今后执法责任的落实中要拓宽发现执法违法行为的渠道,保证线索来源的畅通;其次要结合实际制定完善切实可行的追错标准和操作程序,并应考虑建立相对超脱一点的责任追究机构,公正公平的实施责任追究,在行政机关内部建立对行政执法责任制的评议考核制度,并将评议与升迁、薪金、奖励等利益机制挂钩,以充分调动行政执法主体的积极性,增强其责任感。 并且要对应建立起被追究人员的申诉救济机制,切实维护被追究人员的权益,维护执法责任制自身的信誉度和生命力。
  我们可喜的看到,从去年开始,河南省已经全面开展依法行政责任目标考核工作,取代以往单纯的“行政执法责任目标考核”。这些表明河南的行政执法考评工作正在越来越完善。但是行政执法体制改革是一项复杂的系统工程,涉及诸多领域,不可能一蹴而就,在其进行过程中会出现许多新情况、新问题,总之,行政执法体制改革不能为了改革而改革,在行政执法体制改革的价值取向上,必须充分体现执法为民这一本质要求,真正把人民群众的根本利益作为出发点和归宿,从改革的设计上、体制的运行上,努力把人民群众的根本利益实行好、维护好、发展好作为根本的价值取向。为此,在体制改革的各个环节上,就要求用科学、合理的法律手段来重新配置和确认行政执法权力,规范行政执法行为,防止行政执法权的滥用,以符合《国务院全面推进依法行政实施纲要》对行政执法体制改革的要求,以形成有利于维护人民群众根本利益的行政执法体制,形成有利于解放和发展生产力的法律秩序。

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